从印地麦克银行的关闭看美国银行退出机制
２００８年７月１１日，美国储蓄管理局宣布，关闭印地麦克银行（全称为独立国家房贷公司）。联邦存款保险公司（ＦＤＩＣ）随即被任命为看护人，负责对印地麦克银行的处置。印地麦克银行是美国历史上在ＯＴＳ（美国储蓄机构监理局）监管下破产的最大的储蓄机构。ＦＤＩＣ估计，印地麦克银行的处置将耗费ＦＤＩＣ大约４０亿到８０亿美元，占ＦＤＩＣ存款保险基金的１０％。
印地麦克银行的关闭过程可以帮助我们了解美国银行退出机制的基本程序，对我国建设类似的制度安排具有十分重要的借鉴意义。
银行的关闭程序由监管机构启动
一般工商企业的破产需要债权人或者债务人向法院提出申请，这种安排很难适用于银行。银行的债权人主要是大量的小额存款人，他们和银行之间存在着严重的信息不对称。这种信息不对称意味着，一方面，存款人不能及时发现银行的问题，可能导致破产申请上的延误；另一方面，存款人容易做出一致的预期，采取相似的行为，可能仅仅因为一个无根据的坏消息而最终导致存款人整体的挤兑。挤兑具有传染效应，在极端的情况下，使存款人丧失对整个银行体系的信心，出现银行恐慌。因此，银行关闭程序需要由监管机构启动。是否关闭银行并非基于债权人或债务人向法院的申请，而是基于监管机构的决定。与债权人相比，监管机构可以获得关于银行经营状况的充分信息，赋予监管机构破产启动的权力有利于尽早发现和处置银行的问题，避免对公众利益的损害。
在印地麦克的案例中，关闭的决策正是由监管机构ＯＴＳ做出的。根据ＯＴＳ的说法，关闭印地麦克银行的依据是其面临的流动性危机。由于发放了大量的近优质贷款（ＡＬＴ－Ａ），印地麦克银行在最近的美国信贷危机中损失惨重。截至２００８年３月３１日，其不良贷款已达１８．５亿美元，其风险资本比率也跌至１０．２６％。６月２６日，纽约州参议员查尔斯·舒默致信ＯＴＳ和ＦＤＩＣ，对印地麦克倒闭的可能性表示担忧。舒默的信被公开后，印地麦克银行的储户开始挤兑，在随后的１１天里取走了超过１３亿美元。面对这一严重局面，ＯＴＳ决定关闭印地麦克银行。
ＦＤＩＣ的核心作用
根据《联邦存款保险法》的规定，ＦＤＩＣ是银行破产的处置主体。一旦银行被监管机构关闭，ＦＤＩＣ就会成为该银行的看护人或接管人，负责银行资产的处置和对债权人的偿付。作为银行的看护人或接管人，ＦＤＩＣ拥有广泛的权力。ＦＤＩＣ将继承银行股东、银行成员、存款人、董事和管理层的所有权力，接管银行的资产并进行管理，回收银行被拖欠的债务和现金。此外，ＦＤＩＣ还拥有对银行实施合并、转移资产与债务、组建过渡性银行等活动的权力。作为看护人或接管人，ＦＤＩＣ不受任何机构或法院的控制与监督，尽管它的决定要受到有限的司法审查。
ＦＤＩＣ对破产银行的处置可以分为四种方式。（１）收购与承接。收购与承接的含义是，由健康的银行收购经营失败银行的全部或部分资产，并接管其全部保险存款。ＦＤＩＣ将向收购方提供补贴贷款或购买失败银行的高风险资产以促成交易。（２）存款偿付。ＦＤＩＣ直接向被保险的存款人进行偿付，并对经营失败银行的资产进行清算。未保险存款人及其他一般债权人可获得接收证书，他们将从出售破产银行资产的收益中获得相应补偿。（３）过渡银行。过渡银行是由ＦＤＩＣ设立的临时性银行机构，在ＦＤＩＣ确定破产银行的最终解决方案前，过渡银行负责维持银行的经营。过渡银行的经营期限不超过两年，它们最终将被经营良好的银行收购与承接，否则将被清算。（４）银行营业援助。当银行面临破产危险时，ＦＤＩＣ提供现金或非现金援助，避免银行的倒闭。
对中国的启示
我国目前并没有完整统一的银行退出机制，关于银行退出的规定分别见诸《中华人民共和国商业银行法》、《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》和《金融机构撤销条例》。对比这些规定可以看出，关于银行退出的法律程序存在相互矛盾之处，而且过于简单，缺乏可操作性。在现行的法律框架下，一旦银行出现问题，它们的命运如何并不清楚，一切取决于监管机构的判断和选择。现行的法律框架也缺乏关于处置方式的细则，在不同的处置方式下监管机构所具有的权力和承担的责任、资产的处理程序、原有合同的效力、债权人和其他利益相关者的地位与作用等方面内容均缺乏规定。２００６年的《中华人民共和国企业破产法》提出了金融机构的破产问题，但并没有做出详细规定，而是授权国务院另行制定实施办法。为了改变目前我国银行退出机制的混乱局面，应当尽快出台相关实施办法，对其进行规范。
在银行退出机制的建设中，存款保险制度的建立居于核心位置。存款保险可以避免银行的挤兑问题，有利于金融系统的稳定和保护存款人的利益。在建立存款保险制度后，应当由存款保险机构作为银行破产处置的主体。美国的经验证明，存款保险机构作为专业化的银行破产处置机构，可以低成本地解决银行的退出问题，有助于实现经济效率。对于存款保险机构的地位、作用、职能、权力和责任应当作出清楚的法律规定，以利于对问题银行的处置。应当保证存款保险机构的独立性，避免利益集团的影响和政治压力对处置过程的扭曲。应当使存款保险机构公司化，按照市场原则运作。应当赋予存款保险机构广泛的权力，包括控制银行及其资产、回收债务、实施合并、转让或抵押资产以及追索银行经营人员责任的权力。与此同时，应当使存款保险机构受到必要的行政审查和司法审查，特别是出现严重损害债权人利益的情况时，应当给予债权人适当的司法救济，切实维护债权人的合法利益。
（作者单位：中国政法大学法和经济学研究中心）
